編者按：

全流程無紙化、遠程異地等電子招標方式已成為招標行業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的主流趨勢，而招標投標行業(yè)對于電子文件單套制歸檔尚無統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范和標準，普遍重視程度不夠。本文以中國石化承擔的國家檔案局物資采購招標投標電子文件單套制歸檔試點為例，系統(tǒng)總結(jié)試點項目實施思路、方法和路徑，并對招標投標文件單套制歸檔進行思考，為招標投標行業(yè)實現(xiàn)規(guī)范的電子文件單套制歸檔提供借鑒。

2017年，國家發(fā)展改革委等六部委聯(lián)合下發(fā)《“互聯(lián)網(wǎng)+”招標采購行動方案（2017-2019年）》，有力推進電子招標投標活動的發(fā)展，全流程無紙化、遠程異地等招標方式已成為招標投標行業(yè)數(shù)字化發(fā)展轉(zhuǎn)型的主流趨勢，如何依法對電子文件單套制歸檔管理也成為招標數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)。所謂單套制管理，指的是由電子設(shè)備生成的電子文件的管理模式，在歸檔時只保存電子檔案而不再打印和保存紙質(zhì)檔案的歸檔管理制度。根據(jù)相關(guān)報道，上海自貿(mào)區(qū)保稅區(qū)管理局在2015年即對電子檔案單套制驗證成功，其后，國家發(fā)展銀行、珠海市、青島市等部門或地區(qū)開展了單套制歸檔。2016年，國家檔案局發(fā)布《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》，明確提出“有條件的部門開展電子檔案單套制管理試點”。國際上，英國、澳大利亞、美國等已試行單套制歸檔。2020年新修訂后的《檔案法》規(guī)定電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，電子形式可以作為憑證使用，直接解決了電子歸檔法律地位問題。2020年3月，國家檔案局等有關(guān)部門組織了30家電子文件單套制歸檔試點，截至目前，80%試點項目順利完成?？梢灶A(yù)見，電子文件單套制歸檔管理將成為電子交易系統(tǒng)電子文件歸檔的發(fā)展趨勢。

一

招標投標電子文件歸檔現(xiàn)狀分析

（一）電子文件單套制歸檔重視不夠

招標投標資料作為工程建設(shè)重要的檔案組成部分，應(yīng)當按照《檔案法》《電子招標投標辦法》《企業(yè)電子文件歸檔和電子檔案管理指南》等法規(guī)要求實施管理，電子文件檔案應(yīng)當來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)。但相當一部分單位對招標投標電子歸檔的重要性認識不夠，認為像保存一般文件一樣保存在服務(wù)器就可以了，對于數(shù)據(jù)是否符合電子檔案“真實性、完整性、可用性、安全性”要求也不夠重視，電子技術(shù)保障不夠，對于電子檔案是否符合長期管理規(guī)劃不夠，給招標投標行業(yè)推進全流程無紙化健康發(fā)展留下了隱患。

（二）招標投標電子歸檔缺乏統(tǒng)一的歸檔標準

招標投標行業(yè)全流程無紙化電子招標發(fā)展迅速，招標、投標、開標、評標、定標等各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)按照《電子招標投標辦法》的技術(shù)規(guī)范設(shè)計，基本確保了業(yè)務(wù)流程完整、可追溯，但對招標投標后的電子歸檔研究不夠，行業(yè)缺乏統(tǒng)一的歸檔技術(shù)標準、基本規(guī)范等?！峨娮诱袠送稑宿k法》第四十九條只規(guī)定電子招標投標平臺應(yīng)具備電子歸檔功能，但未對歸檔管理標準、流程和規(guī)范做進一步細化，可操作性不強。各電子招標投標平臺基本通過對已有資料打包保存或更改文件狀態(tài)的方式實現(xiàn)招標投標檔案歸檔，但是這種方法與電子文件單套制歸檔要求不相適應(yīng)，對外法律效力屬于自證，存在較大的安全隱患。

（三）電子招標投標平臺對電子歸檔元數(shù)據(jù)技術(shù)標準落實不夠

電子歸檔對于元數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、存儲、不可篡改性有要求，這是電子檔案單套制法律效力的技術(shù)要求。由于電子文件能夠編輯、內(nèi)容易篡改，以及招標業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)具有回退功能，如何確保電子文件歸檔元數(shù)據(jù)的真實性，如何確保其憑證價值，是電子招標投標平臺規(guī)劃設(shè)計的重要內(nèi)容。

（四）電子文件在招標投標業(yè)務(wù)系統(tǒng)儲存影響系統(tǒng)運行穩(wěn)定

隨著電子招標的推進，招標項目越積越多，存檔資料會以指數(shù)形式增加，系統(tǒng)儲存容量不足將影響平臺的穩(wěn)定運行。平均每個投標文件容量在300~800兆之間，按照檔案保存30年計算，將是巨大的存儲量。如果存檔不導(dǎo)出而是直接存儲在電子招標投標平臺系統(tǒng)中，將會嚴重影響電子招標投標平臺運行效率。

二

實施物資采購招標投標電子檔案單套歸檔試點

2020年3月26日，國家檔案局、國務(wù)院辦公廳電子政務(wù)辦公室、國家電子文件管理部際聯(lián)席會議辦公室聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展電子文件單套歸檔和電子檔案單套管理試點工作的通知》，決定在全國設(shè)立30個電子文件歸檔試點項目，中國石化物資采購招標投標系統(tǒng)文件歸檔成為招標投標領(lǐng)域唯一試點單位。按照試點要求，中國石化組織了檔案、信息、招標等管理部門聯(lián)合團隊，組織實施試點項目推進工作。試點的主要目標是實現(xiàn)招標采購電子文件形成、辦理、傳輸、存儲、歸檔、移交、利用、處置、檢查全流程電子化管理，制定電子文件單套歸檔和電子檔案單套管理相關(guān)制度規(guī)范，完善物資招標投標系統(tǒng)和電子檔案管理系統(tǒng)歸檔、管理、利用等相關(guān)功能，對試點項目形成的經(jīng)驗進行總結(jié)提煉，為其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)單套制電子文件歸檔提供經(jīng)驗和參考范例。

（一）試點信息化基礎(chǔ)

1.物資招標投標電招平臺建設(shè)情況

物資招標投標電招平臺于2015年4月上線，實現(xiàn)了公開招標和邀請招標的全流程電子招標，滿足框架協(xié)議招標和單項招標的業(yè)務(wù)要求。2017年8月取得中國信息安全認證中心三星級認證證書。2020年1月起，開發(fā)了電子文件“一鍵歸檔”，即招標業(yè)務(wù)員在招標項目完成后，通過點擊“批量預(yù)歸檔”對標段中已經(jīng)產(chǎn)生的文檔進行拉取匯總，核對后單擊“點擊生成”形成電子文件歸檔。

2.檔案管理系統(tǒng)信息化建設(shè)

中國石化重視檔案信息化工作，建立了中國石化檔案管理系統(tǒng)并積極參加國家相關(guān)試點項目，在檔案管理信息化方面積累了一定實踐經(jīng)驗。2012年，中國石化完成了國家電子文件管理部際聯(lián)席會議牽頭組織的電子文件管理試點項目，開展了電子公文、電子合同、電子財務(wù)和電子檔案四個方面的研究工作，掌握了電子文件形成、辦理、流轉(zhuǎn)、歸檔等全生命周期管理的基本規(guī)律和關(guān)鍵要點，建立了一套電子文件管理的技術(shù)標準規(guī)范，完善了相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)電子文件管理功能。2014年5月和10月，中國石化檔案管理系統(tǒng)先后通過了中國人民大學(xué)電子文件管理測評中心的標準符合性評測和中國信息安全測評中心的信息安全等級保護（三級）評測。2016年，承擔國家檔案局“企業(yè)電子文件歸檔和電子檔案管理試點”工作任務(wù)，嘗試對電子會計、電子公文、工程項目電子招標投標文件實施單套制歸檔。

（二）試點實施思路

在仔細研究電子文件單套制歸檔管理對元數(shù)據(jù)管理、交接規(guī)則要求以后，對照電子招標投標平臺，電子文件單套制管理思路，細化電子檔案管理顆粒度，將電子招標投標檔案從按件管理轉(zhuǎn)變?yōu)榘淳砉芾?；提升電子檔案的保管和利用，保證安全可追溯；提升歸檔接口功能，增強歸檔業(yè)務(wù)監(jiān)控能力；優(yōu)化交接流程，實現(xiàn)在線歸檔移交；在前端系統(tǒng)增加“四性”檢測措施，加強前端控制。

（三）試點實施

1.針對性升級完善電子招標投標平臺

為滿足元數(shù)據(jù)符合電子文件單套制歸檔管理要求，對電子招標投標平臺系統(tǒng)功能進行性能提升，主要包括：電子文件歸檔范圍管理，應(yīng)能設(shè)置電子文件的歸檔范圍、檔案保管期限、電子文件號生成規(guī)則、檔案開放標識等參數(shù)；電子文件歸檔服務(wù)，應(yīng)能根據(jù)歸檔配置自動對電子文件及其元數(shù)據(jù)進行收集、整理和封裝，形成歸檔信息包，并支持通過時間戳、電子簽名和數(shù)字摘要等技術(shù)手段對檔案固化；歸檔批次傳輸服務(wù)，應(yīng)支持逐個或批量方式將歸檔信息包從業(yè)務(wù)系統(tǒng)通過統(tǒng)一的數(shù)據(jù)歸檔接口傳輸?shù)綑n案系統(tǒng)；電子文件“四性”檢測服務(wù)，應(yīng)能在形成歸檔信息包時，對歸檔信息包的規(guī)范性、材料完整性等進行必要的自動檢測，并支持合格結(jié)果的實時或定時自動歸檔；元數(shù)據(jù)補錄，應(yīng)能根據(jù)需要對自動檢測結(jié)果不合格的待歸檔電子文件及其元數(shù)據(jù)進行手動補充；應(yīng)能對客觀造成的不合格結(jié)果進行容缺歸檔，在歸檔信息包中添加容缺歸檔標記并備注說明不合格的具體原因、檢查人員和檢查日期。歸檔日志管理、統(tǒng)計管理功能等。

2.電子檔案管理系統(tǒng)功能開發(fā)

在中國石化檔案系統(tǒng)具備檔案收集、檔案管理、檔案存儲、檔案利用、檔案檢索等功能的前提下，繼續(xù)針對性的提升電子檔案歸檔系統(tǒng)功能。歸檔批次清單接收，招標業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行預(yù)歸檔前，首先傳輸歸檔內(nèi)容清單，描述需歸檔材料的唯一ID，檔案系統(tǒng)根據(jù)歸檔清單進行檢查接收，為后續(xù)自動檢測預(yù)歸檔應(yīng)交數(shù)、已交數(shù)、已歸檔數(shù)提供依據(jù)；自動組卷，針對物資招標投標業(yè)務(wù)特點，集合標段信息與電子文件元數(shù)據(jù)進行自動組卷，按招標投標文件目錄進行直觀展示；電子文件元數(shù)據(jù)接收，在歸檔元數(shù)據(jù)中增加電子文件元數(shù)據(jù)信息，包括紙質(zhì)關(guān)聯(lián)信息，包括文件信息、投標人信息、紙質(zhì)文件信息（描述電子文件是紙質(zhì)掃描件還是純紙質(zhì)件，為電子文件和紙質(zhì)文檔關(guān)聯(lián)整編提供依據(jù)）；過程信息接收，物資招標投標過程中涉及的簽批人員較多，在歸檔元數(shù)據(jù)中說明電子文件產(chǎn)生過程中涉及的人員，自動校驗涉及人員的簽章有效性，驗證電子文件的真實性與完整性；此外還提升了歸檔監(jiān)控、查看、利用以及“四性”檢測等功能。

（四）電子文件單套制歸檔管理實施效果

2022年7月21日，中國石化物資采購招標投標電子文件單套歸檔和電子檔案單套管理國家試點項目通過了由國家檔案局組織的驗收，標志著試點目標全部完成，實現(xiàn)招標投標電子文件單套制歸檔管理。已完成招標投標電子檔案215卷、電子文件存儲量約75GB。

三

電子文件單套制歸檔實施主要經(jīng)驗與思考

（一）“四性”保障是實現(xiàn)電子歸檔的基礎(chǔ)

從電子文件到電子檔案最重要的不同是對“四性”的保障管理，系統(tǒng)建設(shè)與改造的重點都是從“四性”保障著手。在招標投標業(yè)務(wù)系統(tǒng)，對電子文件產(chǎn)生的元數(shù)據(jù)制定一定的規(guī)則標準，增加時間戳和CA簽章，從而保障元數(shù)據(jù)的真實性。在傳輸給檔案系統(tǒng)時，兩個業(yè)務(wù)系統(tǒng)均進行“四性”檢測?！八男浴睓z查通過系統(tǒng)和自動檢查的方式進行，業(yè)務(wù)系統(tǒng)從結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)存儲中采集數(shù)據(jù)，按歸檔文件版式生成PDF格式文件歸檔，或者將doc、xls、sep等非歸檔格式文件轉(zhuǎn)換成PDF格式文件歸檔，兩種方式都可能會造成數(shù)據(jù)損失，很難做到對每個電子文件、每頁內(nèi)容與原始數(shù)據(jù)進行比對檢查，很難做到對歸檔電子文件100%檢查。從目前業(yè)務(wù)看，仍然需要人工對“四性”進行抽查。

（二）從源頭保證電子檔案可使用

為保障電子檔案的可用性，一般需要將電子檔案轉(zhuǎn)為PDF或者OFD格式存儲，且需對電子檔案進行密碼解除處理，不得設(shè)置密碼。這樣就解決了電子招標投標文件依賴特定的電招平臺才可以打開的問題，對于當前部分平臺直接以特定格式進行電子歸檔，只有依賴特定的電子招標投標平臺才可以讀取解析是不符合要求的。

（三）需要支持紙質(zhì)材料補充歸檔

由于招標業(yè)務(wù)的特殊性，不可避免會有紙質(zhì)材料出現(xiàn)，如異議投訴相關(guān)材料。在建設(shè)系統(tǒng)時，充分考慮這一需求，系統(tǒng)支持將紙質(zhì)文件掃描上傳，與電子歸檔編號關(guān)聯(lián)，支持系統(tǒng)查詢應(yīng)用。同時，紙質(zhì)歸檔與電子歸檔號關(guān)聯(lián)。電子文件單套制歸檔指的是對于以電子交易系統(tǒng)產(chǎn)生的電子文件只保留電子文件格式的歸檔方式，并不排斥紙質(zhì)文件的歸檔，相反，應(yīng)當有機結(jié)合，共同確保檔案的完整性。

（四）采用云存儲和異質(zhì)備份

非結(jié)構(gòu)化存儲中心基于中國石化云平臺建設(shè)，每個組件都是集群化部署，無單點故障，具備數(shù)據(jù)一致性自校驗機制、集群自愈能力，數(shù)據(jù)存儲可靠性高；系統(tǒng)底層實現(xiàn)自動一式三份，三份文件分別存放在不同的物理介質(zhì)（磁盤）上，數(shù)據(jù)分塊存儲、服務(wù)吞吐能力強，支持G級數(shù)據(jù)傳輸管理，同時配以藍光存儲及數(shù)據(jù)巡檢技術(shù)，通過系統(tǒng)自動和人工參與方式，確保電子檔案長久保存。中國石化正在籌建災(zāi)備中心，電子檔案和檔案長久保存數(shù)據(jù)包，生產(chǎn)和災(zāi)備中心各一份。當系統(tǒng)內(nèi)數(shù)據(jù)由于突發(fā)原因損壞、丟失、篡改時，確保電子檔案安全、可用。

（五）電子文件檔案的利用

用戶申請在線借閱文件，用戶和審批人員通過統(tǒng)一身份認證環(huán)節(jié)進行身份認證。用戶在線瀏覽檔案文件時，系統(tǒng)實現(xiàn)在線瀏覽添加數(shù)字水印，實現(xiàn)文件的溯源。用戶離線借閱檔案文件，文件加密，通過電子文檔閱讀器、個人數(shù)字證書，實現(xiàn)電子文件的離線使用權(quán)限控制。用戶已經(jīng)下載的電子檔案文件，通過區(qū)塊鏈技術(shù)校驗文件的真實性和完整性。電子檔案利用流程，進行詳細日志記錄；針對線上申請、線下查閱紙質(zhì)檔案的流程，進行日志記錄。

除上述經(jīng)驗以外，對招標文件電子文件歸檔還有以下兩點思考，以供借鑒。

一方面，宜結(jié)合自身需要實現(xiàn)電子歸檔系統(tǒng)或功能建設(shè)。在實施招標投標電子文件單套制歸檔功能過程中，對于建設(shè)獨立的電子歸檔管理系統(tǒng)可以有三種實現(xiàn)方式。一是在電子招標投標平臺中建設(shè)獨立的電子歸檔管理功能，優(yōu)點是可以充分利用獨立的電子檔案管理系統(tǒng)，減輕業(yè)務(wù)系統(tǒng)負擔，缺點是可能存在重復(fù)歸檔的情形；二是獨立于電子招標投標平臺建設(shè)電子檔案管理系統(tǒng)或者與公司獨立的電子檔案管理系統(tǒng)對接，實現(xiàn)歸檔數(shù)據(jù)的在線轉(zhuǎn)移。優(yōu)點是可以獨立實現(xiàn)電子檔案的專業(yè)化管理，缺點是系統(tǒng)升級可能引發(fā)接口調(diào)整；三是將電子文件歸檔管理功能設(shè)計在招標投標業(yè)務(wù)中，優(yōu)點是招標業(yè)務(wù)系統(tǒng)可以直接利用本系統(tǒng)產(chǎn)生電子檔案，缺點是存儲容量存在問題，無法對電子檔案實現(xiàn)集中統(tǒng)一的專業(yè)管理。鑒于中國石化檔案管理基礎(chǔ)較好，具有獨立的檔案管理系統(tǒng)，因此，中國石化物資采購招標投標電子文件歸檔業(yè)務(wù)采用第二種模式。

另一方面，可引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)加持電子文件歸檔的不可篡改性和法律效力保障。在企業(yè)已經(jīng)建有聯(lián)盟鏈——長城鏈（長城鏈是以中國石化為核心節(jié)點，中國信通院、標新司法、方圓公證、海問律所為一級節(jié)點，通過跨鏈方式與北京互聯(lián)網(wǎng)法院天平鏈集成的聯(lián)盟鏈）的基礎(chǔ)上，此次招標文件電子歸檔系統(tǒng)建設(shè)采用了CA+區(qū)塊鏈技術(shù)雙重保障，將電子檔案7個關(guān)鍵業(yè)務(wù)節(jié)點信息上長城鏈存證。一般來說，電子招標投標平臺采用CA電子簽章保證電子文件信息完整性、可認證性和不可否認性，在一定程度上保證了信息的安全性。單純的電子簽章技術(shù)在使用過程中，仍有一些缺陷，如可通過簽章技術(shù)對電子文件反復(fù)修改后簽章，此過程對電子文件進行了修改；不能確保電子文件在存儲、傳輸過程中的數(shù)據(jù)隱私、同時也不具備可追溯性等區(qū)塊鏈相關(guān)特性。從應(yīng)用視角來看，區(qū)塊鏈是一個分布式的共享賬本，集成了分布式數(shù)據(jù)存儲、點對點傳輸、共識機制、加密算法等多重技術(shù)，相比數(shù)字簽名、時間戳和數(shù)字摘要等技術(shù)，其在維護數(shù)字檔案真實性（非偽造、不可抵賴、抗篡改）方面具有創(chuàng)新性突破：數(shù)據(jù)一旦上鏈，在多個節(jié)點的共同監(jiān)督維護下，篡改數(shù)據(jù)的可能性大大降低。本次實施將電子歸檔時的HASH值上鏈存證，拿到文件的人可以通過網(wǎng)站進行源文件校驗，如HASH值一致，則可以確定文件未被篡改過，可以直接作為法律證據(jù)使用。下一步具備條件時，可以考慮將業(yè)務(wù)過程節(jié)點上鏈，實現(xiàn)電子檔案全生命周期上鏈，將徹底解決電子文件檔案自證問題。

四

結(jié)語

通過本次試點工作，中國石化物資采購招標投標檔案實現(xiàn)電子文件單套制管理。在實施過程中，結(jié)合物資采購招標投標文件從電子文件生成、流轉(zhuǎn)、歸檔到利用的全過程電子化的實踐，新增和修訂了一套完整的管理制度體系，編寫了管理規(guī)范5項、技術(shù)規(guī)范3項，為物資電子招標投標實現(xiàn)單套制管理提供了范例。從招標行業(yè)來說，實現(xiàn)電子文件歸檔單套制管理運行，將有效提升業(yè)務(wù)系統(tǒng)的歸檔質(zhì)量及管理水平。當前，中國招標投標協(xié)會正在組織編寫電子文件歸檔服務(wù)標準、技術(shù)標準，必將為招標行業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展提供強大支撐。

作者：林春強

作者單位：中國石化物資裝備部

來源：《招標采購管理》第2期